Riel Michaud-Beaudry, Frédéric Hanin, François L’Italien - Observatoire de la retraite

Il y a cinq ans, Retraite Québec est devenue l’unique institution publique consacrée spécifiquement à la retraite. La Régie des rentes du Québec (RRQ), qui a fusionné avec la Commission administrative des régimes de retraite et d’assurances (CARRA) pour donner le nouvel organisme, était traditionnellement l’instance chargée de la supervision du système de retraite dans son ensemble. Ce rôle comporte d’importantes responsabilités, notamment pour les changements législatifs et règlementaires. L’évaluation de Retraite Québec devrait donc préoccuper les acteurs de la retraite, pour aujourd’hui et pour demain. Ce bulletin revient sur les principaux éléments de la création de Retraite Québec, dresse un premier bilan de son action et soulève des questions concernant les orientations de fond de cette institution mandataire de l’État, à la fois société d’État ; administrateur de régimes de retraites dans le secteur public ; instance de supervision des régimes complémentaires de retraite dans les secteurs privé, municipal et universitaire ; soutien des gouvernements dans le cas de changements législatifs ; et organisme de recherches et d’études sur la retraite au Québec[1].

L’objectif financier derrière le projet de loi 58

Retraite Québec souligne cette année le cinquième anniversaire de sa fondation, issue de la fusion de deux organismes publics : la CARRA et la RRQ. La CARRA avait pour mission d’administrer une trentaine de régimes de retraite des membres de la fonction publique comme le RREGOP ou le RRPE. La Régie des rentes, quant à elle, avait notamment pour mission de verser des rentes de retraite et d’autres prestations, de promouvoir l’autonomie financière à la retraite, de surveiller l’application de la Loi sur les régimes complémentaires de retraite (Loi RCR) et de faire évoluer le système de retraite.

Il faut rappeler que l’adoption du projet de loi 58 sur la création de Retraite Québec s’inscrivait dans un contexte d’austérité budgétaire promue par le gouvernement du Parti libéral de l’époque. Elle s’insérait en effet dans le cadre d’une campagne de rationalisation et de restructuration des organismes publics, tels que les CIUSSS, les commissions scolaires ou les centres de services partagés. De plus, ce projet de loi venait tout juste après la Loi 15 sur la restructuration des régimes de retraite municipaux, qui a mobilisé une frange importante du monde syndical, en plus de fragiliser le système de retraite au Québec.

L’objectif explicite du projet de loi 58 et de la création de Retraite Québec était de faire des économies annuelles de 20 millions de dollars en frais de gestion. Cet objectif a été atteint et même dépassé avec des économies récurrentes de 23,2 millions de dollars[2]. Le graphique suivant illustre la diminution des frais de gestion au cours des années en dollars constants de 2020.

Les dépenses opérationnelles combinées de la CARRA et la Régie des rentes du Québec sont ainsi passées d’un sommet de 298 millions de dollars en 2014 à un creux de 261 millions de dollars en 2017. En somme, le principal objectif du projet de loi 58 a été atteint, soit la réduction des dépenses gouvernementales. Si l’atteinte de cet objectif mérite d’être souligné, cela soulève cependant des questions de taille sur l’enjeu social de l’opération : quel est le sens de cette réforme pour les participantes et participants du système de revenus de retraite au Québec ? La mission politique d’éclairer l’avenir de la retraite est-elle compatible avec la mission administrative de supervision et de gestion des régimes de retraite ?

Retraite Québec et le « pôle d’expertise sur la retraite »

En fait, le deuxième argument promu par le ministre responsable Sam Hamad pour la fusion de la CARRA et de la Régie des rentes du Québec était la création d’un pôle d’expertise sur la retraite. À première vue, cet objectif semblait prometteur : l’État québécois allait se donner les moyens d’avoir une grande institution réalisant des recherches, des analyses et des activités pour accroître les connaissances et stimuler l’intérêt pour les retraites au Québec. Mais le principal exemple proposé par le ministre pour illustrer cet objectif coupait court à cette ambition : on soulignait plutôt le fait que l’expertise sur les régimes développée au sein de la CARRA allait être pertinente pour la RRQ, et vice-versa. En réalité, aucun document de travail, de consultation ou d’orientation n’a été déposé par le ministre de l’époque pour présenter et discuter des axes structurants de ce nouveau pôle d’expertise.

Après cinq années d’opération, force est de constater que ce volet des activités de Retraite Québec n’a été que très peu développé. Selon toute vraisemblance, il s’est surtout traduit par la réalisation de synergies internes, ainsi que par l’exploration d’un type d’expertise qui n’a, jusqu’ici, présenté que peu de données nouvelles et significatives sur la retraite au Québec. En fait, sur ce plan, il faut remonter au début des années 2010 pour avoir accès aux derniers documents de qualité sur le système de retraite, tous produits par la Régie des rentes du Québec. Avec Constats et enjeux concernant le système de retraite Québécois (2010) et Portrait du marché de la retraite au Québec (2010), les Québécoises et les Québécois[3] pouvaient en savoir davantage sur la participation aux régimes de retraite, leur financement, le partage des risques à l’intérieur des régimes et les facteurs qui nuisent à l’atteinte d’un revenu de retraite adéquat et une analyse globale de l’épargne-retraite au Québec.

De plus, avec le rapport d’Amours publié en 2013, la population et les organisations de la société civile ont pu s’approprier les enjeux de la retraite et s’exprimer sur leurs préoccupations et les solutions à y apporter. Depuis ce rapport, s’il y a bien eu la publication de Constats sur la retraite au Québec (2016) à l’occasion des consultations particulières sur la bonification du régime de rentes du Québec, cette dernière n’a en aucun cas présenté la richesse en analyses et statistiques que les précédentes éditions. En réalité, la rare documentation actuellement produite par Retraite Québec n’est pas à la hauteur du terme « pôle d’expertise sur la retraite ». De plus en plus d’organismes soulèvent le fait que peu d’informations structurées et pertinentes sur la retraite sont accessibles grâce à Retraite Québec. Non seulement cela ne hausse-t-il pas le niveau de compétences civiques des Québécoises et des Québécois et la qualité des débats publics sur cet enjeu, mais cela pose de sérieuses questions sur les décisions législatives qui sont prises par les gouvernements sur la retraite. En effet, les informations dévoilées au public ne permettent pas de remettre en question des orientations ou décisions prises par les élus, ni de développer de nouvelles idées.

Les acteurs sociaux, qui représentent les participantes et participants au système de retraite dans l’ensemble du Québec, ne sont peu ou pas en mesure d’accéder à une information de qualité, de discuter et de participer au débat public sur les changements législatifs. Seule la contestation juridique semble aujourd’hui constituer le principal recours pour établir des faits et discuter les politiques gouvernementales, avec des coûts énormes pour les groupes concernés.

Au-delà d’une simple réforme administrative, un changement de modèle

La raison du peu d’études qualitatives sur le système de retraite réside manifestement dans le changement de modèle de la retraite au Québec, concrétisé par la loi 58, où l’amélioration de la protection offerte par les régimes aux participants ne passe plus par des solutions collectives structurées.

En effet, en ce qui concerne les participants, il a été déterminé que Retraite Québec se consacrera principalement à la documentation des enjeux de planification financière individuelle de la retraite et ne fera plus la promotion d’instruments d’épargne collectifs : « Cet objectif a toutefois été remplacé dans le PS [Plan stratégique] 2020-2023 de Retraite Québec, étant donné qu’il est perçu comme moins approprié dans un contexte de vieillissement de la population et de stabilisation de la main-d’œuvre active. L’accent est plutôt mis sur l’importance pour les travailleurs de bien planifier leur retraite. »[4] D’où la multitude d’outils d’aide à la prise de décision et la publication prochaine d’une étude qualitative sur le décaissement des rentes[5]. En effet, la responsabilité individuelle et l’amélioration des connaissances financières de la population sont les orientations prises par Retraite Québec en matière d’épargne-retraite pour les prochaines années. Les questions relatives à la qualité de la couverture financière offerte aux Québécois, aux performances comparées des véhicules d’épargne individuelle et collectif, aux innovations institutionnelles d’autres juridictions, qui étaient auparavant abordées par la Régie des rentes du Québec, sont complètement mises de côté par Retraite Québec.

Plus fondamentalement, Retraite Québec a changé de responsabilité ministérielle. La nouvelle entité opère maintenant sous le chapeau du ministère des Finances du Québec, alors que la Régie des rentes relevait du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Solidarité sociale. Ce transfert n’est pas anodin : il a en quelque sorte officialisé l’exclusion de la retraite hors du périmètre des politiques publiques sur l’emploi et la solidarité sociale, au bénéfice d’une vision financière et conventionnelle de la retraite. Le ministère des Finances n’ayant pas les mêmes missions, ni la même culture institutionnelle que le ministère du Travail, de l’Emploi et de la Solidarité sociale, il est compréhensible que l’approche plus financière et individualisante de la retraite prédomine aujourd’hui, associant le plus souvent la retraite à de l’épargne personnelle.

Cette nouvelle approche axée sur la planification de la retraite et le service à la clientèle se fait au détriment d’une approche plus globale d’amélioration du système de retraite. La lecture des plans stratégiques au fil des années confirme cette tendance. Le tableau suivant indique les principaux objectifs rencontrés dans les plans stratégiques des quinze dernières années en matière d’évolution du système de retraite.

Ainsi, la modernisation des outils d’épargne collectif prendra une moins grande importance et passera après la planification financière à la retraite et le partage d’expertise.

L’exclusion des partenaires sociaux

Ce dernier point est particulièrement important pour comprendre un autre aspect du changement de modèle qu’a entraîné la création de Retraite Québec. Il convient de se demander quelle est la nature et les modalités du « partage » de l’expertise qui est développée au sein de Retraite Québec.

Il semble en effet que ce partage soit d’abord et avant tout tourné vers le cercle très étroit des experts, administrateurs de régimes et chercheurs déjà familiarisés avec la retraite au Québec. La création récente d’une Table des experts, réunissant un nombre restreint de spécialistes ou personnes déjà bien informées des réalités de la retraite, à l’exclusion des acteurs sociaux, semble être la concrétisation de cette orientation.

Or, il existe pourtant un véritable besoin de partager l’expertise développée au sein et autour de Retraite Québec, plus largement au sein de la société québécoise. Les projets de loi déposés sur la retraite à l’Assemblée nationale constituent, par exemple, de formidables occasions pour Retraite Québec de partager l’expertise avec les organismes, les associations et les institutions afin qu’elles se positionnent de manière éclairée sur ces délibérations collectives. Pourquoi Retraite Québec ne planifie-t-elle pas la production de documents de travail et des séances d’information afin de donner la chance à tous de se familiariser avec les réalités de la retraite ? Mentionnons qu’aucune présentation publique n’a eu lieu pour la bonification du Régime de rentes du Québec en 2017, et aucun document d’orientation ou de référence n’a été produit dans le cadre de l’introduction des régimes de retraite à prestations cibles en 2020. Concernant ces derniers régimes, les membres de l’Institut canadien de la retraite et des avantages sociaux et l’Association de la retraite et des avantages sociaux du Québec ont eu droit à des présentations[6] une fois les consultations publiques complétées.

Cela contraste fortement avec le modèle antérieur, où la Régie des rentes pouvait tenir des consultations publiques élargies, produire et diffuser de la documentation pertinente pour que les groupes sociaux puissent faire le point sur son système de revenu de retraite. Cela a déjà été le cas à l’occasion de la mise à jour du RRQ, qui se fait généralement aux six ans. Le début des années 2010 a été riche avec les consultations entourant le rapport d’Amours, contrairement à ce qui prévaut actuellement où la seule façon de se faire entendre est d’être invité à se prononcer sur un projet de loi particulier. Un effort de partage d’expertise et de dialogue social est donc à faire pour que Retraite Québec rejoigne un plus grand nombre d’intervenants sur les enjeux de la retraite, comme les associations de retraités et d’aînés. En effet, il n’existe aucune instance qui permette à tous les représentants des participants de s’exprimer sur les enjeux de retraite au Québec.

En outre, le fossé semble se creuser entre l’approche adoptée par Retraite Québec quant au partage de l’expertise et celle qui émerge des organisations représentants les participants des régimes de retraite, qui souhaiteraient pouvoir participer et élargir cette dynamique de partage à un plus grand nombre d’acteurs concernés. Parmi ces acteurs, mentionnons que les personnes retraitées aspirent légitimement à être impliquées dans les délibérations. Nous verrons si ce fossé sera progressivement colmaté par des propositions de collaboration structurelle, ou s’il s’approfondira avec le temps. Dans ce dernier cas, Retraite Québec reconduirait la polarisation entre un cercle d’experts et les forces vives de la société québécoise qui aspirent à contribuer à l’amélioration du système de retraite d’ici.

Conclusion

Le cinquième anniversaire de Retraite Québec permet de tracer un premier bilan allant au-delà des aspects administratifs de la réforme : si la fusion a bel et bien atteint son objectif de réduire ses frais de plus de 20 millions de dollars annuellement, elle a surtout opéré un changement de paradigme. Alors que de plus en plus d’associations et d’organisations demandent que Retraite Québec collabore mieux et davantage avec elles sur plusieurs aspects de la retraite (accès à des statistiques importantes, données significatives sur la qualité de la couverture financière, etc.), une réflexion stratégique s’impose autour des orientations du nouveau modèle mis en place depuis la création de Retraite Québec, de manière à pouvoir formuler des recommandations de politiques visant à améliorer.

Un choix politique s’impose : soit RQ rétablit les activités qui étaient associées à son mandat politique de débat social et d’éclairage sur l’avenir du système de retraite, soit il faut créer à l’extérieur de cet organisme l’équivalent d’un Comité consultatif du travail et de la main d’œuvre (CCTM) de la retraite. Des enjeux économiques et sociaux aussi importants - les pénuries de main d’œuvre, la lutte contre la pauvreté, l’utilisation des surplus du Fonds d’amortissement des régimes de retraite (FARR), la spécificité du Québec vis-à-vis de programmes fédéraux, la création de nouveaux types de régimes de retraite, la disparition des disparités de traitement, l’investissement socialement responsable et le financement de la transition écologique, ou encore l’éducation à la retraite – ne peuvent pas être traités au cas par cas au gré de l’actualité et du contexte parlementaire. Il faut créer les conditions institutionnelles pour parvenir à des orientations « structurantes » qui bénéficieront à l’ensemble de la population du Québec.

[1] Articles 1 à 4 de la Loi sur Retraite Québec. Voir http://legisquebec.gouv.qc.ca/fr/showdoc/cs/R-26.3

[2] Arsenault, P-É., Briand-Lamarche, M. et Caron, L. (2020), Revue de mandat de Retraite Québec, p.55. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/Pages/revue-de-mandat.aspx

[3] Régie des rentes du Québec. (2010). Constats et enjeux concernant le système de retraite québécois. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/etudes-et-sondages/retraite/Pages/constats-et-enjeux-concernant-le-systeme-de-retraite-quebecois-resume.aspx

Régie des rentes du Québec. (2010). Portrait du marché de la retraite au Québec. Repéré à : retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/etudes-et-sondages/retraite/Pages/portrait-du-marche-de-la-retraite-au-quebec-resume.aspx

[4] Arsenault, P-É., Briand-Lamarche, M. et Caron, L. (2020), Revue de mandat de Retraite Québec. P.56 Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/Pages/revue-de-mandat.aspx

[5] Retraite Québec (2021), Plan d’action 2021. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/fr/publications/retraite-quebec/planification-strategique/plan-action-annuel/Pages/plan-action-annuel.aspx

[6] Retraite Québec (2021), Rapport annuel de gestion 2020. Repéré à : https://www.retraitequebec.gouv.qc.ca/SiteCollectionDocuments/RetraiteQuebec/fr/publications/rq/rapports/2020/5003f-rapport-annuel-gestion-2020.pdf